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山东省残疾人托养服务业发展问题研究

  

 

  

杨爱荣

  

 

  

[摘   要]残疾人托养服务是帮助智力、精神和重度残疾人克服社会认知和参与能力以及自理能力方面的障碍,平等参与社会生活、减轻残疾人家庭负担,促进社会和谐稳定的有效手段。加快发展残疾人托养服务,既是完善覆盖城乡居民的基本公共服务体系的本质要求,也是保障和改善残疾人民生,建设残疾人社会保障体系和服务体系的重要内容,是党和政府、社会各界关心弱势群体的重要体现,是构建社会主义和谐社会的重要内容,是我国社会主义制度的本质要求和现代社会文明进步的重要标志。推进残疾人托养服务已逐渐成为大家的共识和全社会关注关切的焦点。本文介绍了残疾人托养服务业的国际国内背景以及国内目前的现状,国内残疾人托养服务业是近十年开始起步和发展的,经过几年的摸索发展,各地残疾人托养服务取得了一定的成效和经验。但是,由于残疾人托养服务业起步晚,相关的政策措施不够完善,机构数量少、规模小,收养能力有限,与广大残疾人的托养服务需求相比,还存在着相当大的差距。本文主要是从制约山东省残疾人托养服务业发展的问题入手,对政府和社会对残疾人托养服务业的资金投入严重不足,残疾人托养的供需矛盾突出,残疾人托养机构的收费与残疾人家庭承受力存在矛盾,残疾人托养服务城乡发展不平衡,残疾人托养服务硬件和软件建设落后以及服务理念落后等问题的原因进行了深入分析探讨,从而找出促进山东省残疾人托养服务业发展的对策和建议。首先就是要充分发挥政府的主导作用,由政府加强组织领导和统筹规划,承担提供公益性服务的职责,将残疾人托养服务纳入当地社会事业发展规划,建立长效工作机制。构建残疾人托养服务业发展的框架体系,进一步完善残疾人托养服务发展政策,加大残疾人托养服务财政投入,规范残疾人托养服务发展管理等;第二,残疾人托养服务要进行市场化运作,通过机构托养、日间照料和居家托养几种形式大力发展残疾人托养服务业;第三,残疾人家庭要主动担责任,这主要是指居家托养,残疾人在家庭里托养,既能得到针对性的服务,又可以有亲人的情感陪护,这对于中国这种传统的家庭来说,可说是一举两得的事情。

  

 

  

关键词:残疾人  托养服务业  问题  研究

  

 

  

当前,随着经济社会的发展,山东作为经济大省,各项社会保障和社会服务都居全国前列,残疾人社会保障体系也逐步走向完善,然而,残疾人社会服务体系则起步较晚,尤其残疾人的托养服务业的发展出现了相对滞后和不平衡的状况。那么残疾人托养服务业指的是什么,这里首先要明确残疾人托养服务的概念,残疾人托养服务是指针对智力、精神和重度残疾人的特殊需求,为残疾人提供融生活照料、护理、职业康复、生活技能训练、职业技能培训、心理辅导等为一体的托养服务。山东省残疾人托养服务的对象是指:重度残疾人、智力残疾人和精神残疾人。这部分残疾人生活自理能力较差,甚至不能完全自理,即使进行了康复治疗也基本没有就业能力,学校进不去、医院收不了、家庭供不起,闲散在社会、甚至关锁在家中,给家庭带来了沉重的经济负担和精神压力。这部分残疾人已经成为残疾人群中最为困难的群体。如何对这部分残疾人进行民生保障、提高生存质量,是完善覆盖城乡居民的基本公共服务体系的本质要求,是保障和改善残疾人民生,落实山东省残疾人“整体赶平均,共同奔小康”计划的重要内容。

  

一、残疾人托养服务业发展的背景

  

(一)国际背景:英国和法国是西方建立社会保障制度较早的国家,在比较健全的社会保障体系中,残疾人人的社会保障和社会福利都占据突出的地位,两国都在提高一般社会保障和福利制度中残疾人待遇水平的基础上,又为残疾人设计制定了专项的福利政策。像残疾津贴制度、全民医疗保障制度中又对残疾人群体给予照顾、残疾人居家护理制度等。英国采用市场化运作模式,为残疾人提供的托养照料和居家护理,90%的费用由政府买单。同时,政府也建立了一套完整的服务价值评估体系,对不同类别和不同程度残疾人实施的服务进行科学的评价。法国的政府色彩较为浓厚,各个地区普遍建立由公务员及相关医疗、教师等专家共同组成的为残疾人提供综合性服务的组织——残疾人之家具体开展残疾人托养和居家护理工作。

  

美国残疾人康复、就业、托养一条龙服务,在洛杉矶帕塞蒂那康复中心,残疾人托养采取居家托养模式,即以其中一个残疾人家庭为单位吸收其他残疾人(一般8—10人)自愿加入,组成一个“大家庭”。由这个家庭的家长为主管理,全体成员白天在中心就业,下班后一起生活,共同承担家务,培养残疾人的生活自理能力。大家庭中的成员在共同生活中相互关心、相互帮助,树立信心,增强生活勇气,从而达到康复的目的。康复中心所需费用由政府、裁团、赞助商、民间捐助、残疾人家庭共同解决。

  

英、美、法等西方发达资本主义国家由于国家社会保障制度起步较早,比较完善,政府强调其社会功能,承担了大部分的社会保障任务。残疾人托养服务机构规划比较合理、托养设施比较完善,托养服务机构管理制度比较规范,政府财政再投入巨资从市场购买服务,再加上西方发达国家拥有比较健全的法律体系,鼓励支持残疾人自立、互助,平等参与社会生活,这些都使得残疾人托养服务业发展到中高级阶段。

  

(二)国内背景:残疾人托养服务起步是从2007年7月中国残联在广州召开的全国残疾人托养服务工作会议为标志的,会上,中国残联汤小泉理事长做了重要的工作报告,报告中指出,智力、精神及重度残疾人迫切需要托养服务,但现有的可提供服务的机构中,公办机构受收养对象、设施设备有限,还不能完全的对社会开放;而民办的托养机构普遍收费较高,大多数残疾人家庭承担不起,由于供需矛盾突出,精神和重度残疾人的托养愿望难以实现。报告对开展残疾人托养服务工作进行了全面部署,提出了目标任务、指导原则和工作要求。同年,印发了《中国残疾人联合会关于印发全国智力和精神残疾人托养服务工作会议精神主要文件的通知》(残联发[2007]31号),文件指出:“通过建立完善的政策支持体系,合理的投入机制、稳定的发展运行机制,为托养服务工作的开展提供长效保障。”2008年在新修订的《残疾人保障法》中规定:“对生活不能自理的残疾人,地方各级人民政府应当根据情况给予护理补贴。地方各级人民政府对无劳动能力、无抚养人或者抚养人不具有抚养能力、无生活来源的残疾人,按照规定予以供养。国家鼓励和扶持社会力量举办残疾人供养、托养机构。”2008年3月中共中央、国务院颁发《关于促进残疾人事业发展的意见》,规定:“依托社区开展为重度残疾人、智力残疾人、精神残疾人、老年残疾人等提供生活照料、康复养护、技能培养、文化娱乐、体育健身等公益性、综合性服务项目,推广阳光之家经验。福利发展残疾人居家服务,有条件的地方建立残疾人居家服务补贴制度。”2011年《中国残疾人事业“十二五”发展纲要》中明确将托养服务作为一部分写入纲要,这是托养服务工作首次写入五年纲要。同年,《残疾人托养服务工作“十二五”实施方案》发布。总的来说,我国残疾人托养服务起步较晚,正在慢慢规范和发展。就各省来说,北京、上海、广州、江苏、浙江、福建、辽宁等发展较好。广州市于1996年底就投资建立了一所占地120多亩的安养院,主楼7600平方米,设备功能齐全。发展至今,全额事业编制人员由最初的150人增加到250人,托养服务对象由82人增加到近500人,其中80%是智残人。2001年广州市政府就印发了《广州市创建全国残疾人工作示范城市总体实施方案》,明确将残疾人职业训练与保障性安置工场(庇护工场)建设及残疾人安养院建设工作纳入其中,列入市政府议事日程和重要任务。同时,为满足不同残疾人的托养需求,经市政府同意,市残联还先后建立了广州市残疾人展能中心、广州市康宁农场、春晖庇护工场和广州市康怡之家等托养服务机构。在市政府的协调下,全市工疗站统一确定为民办非企业单位,具有独立法人资格。在机构性质上,安养院、农场、展能中心属于市残联直属事业单位,实行财政全额拨款。工疗站、庇护工场等机构属于民办非企业单位,经费实行财政补贴。目前广州市已建成并运营的各类工疗机构20个,计划于2008年底前,完成130个工疗站的建设。

  

上海市2005年起将建设残疾人托养、安养机构列为政府实事项目之一。他们主要以街道、乡镇为单位,依托社会资源,建设适合智力、轻度精神残疾人培训的各类残疾人托养机构。托养机构场地由各街镇负责落实,各托养机构配备有一名专职的主任管理人员,并按一定标准配备相应的工作人员。主要接收对象为持有《残疾人证》,生活基本能够自理,并能参加培训活动,年龄以16 - 35 周岁为主的智力、中轻度精神残疾人。经费来源以政府投入为主,以社会捐助和残疾人负担为辅。目前,上海市已建成残疾人托养机构240 个,接收11500余名残疾人。

  

另外,江苏省已于2004年开始开展了残疾人托养服务工作,将残疾人托养、安养、工疗服务工作纳入了“十一五”规划。南京、苏州等市已从建设示范机构走向了机构建设的规范化和规模化,实现了城区智力、精神残疾人托养、工疗和重度残疾人安养的全覆盖。

  

总的来说,为促进推进残疾人事业加快发展,国内先进地区经过多年的艰苦奋斗和积极探索,走出了一条适合自身情况、具有特色的健康持续发展之路,积累了许多宝贵的经验,值得我省学习和借鉴。

  

(三)我省现状

  

我省出台了多项关于残疾人托养服务工作的政府性规划、专项政策制度。2009年《中共山东省委山东省人民政府关于加快推进残疾人事业发展的实施意见》(鲁发〔2009〕12号)规定:“借鉴上海“阳光之家”、北京“温馨家园”经验,推广威海开展职业康复训练的做法,为家庭照料有困难的重度残疾人、智力残疾人和精神残疾人提供安养工疗、康复学习的场所。社会福利机构要安排一定比例床位接收生活自理有困难的重度残疾人。鼓励发展残疾人居家服务,对由家庭和亲友照料的重度残疾人、智力残疾人和精神残疾人提供服务补贴、必要的辅助器具和康复服务指导,服务补贴标准由当地人民政府制定”;2011年,《山东省人民政府关于印发山东省残疾人事业“十二五”发展规划(2011—2015)的通知》(鲁政发【2011】45号)规定:“(六)托养。任务目标:示范和骨干托养机构、基层日间照料机构、居家安养服务同步发展,初步建立残疾人托养服务体系基本框架,实现残疾人托养服务的制度化、规范化和专业化。实施 “阳光家园计划”,为12万名残疾人提供托养服务补助。加强残疾人托养服务专业队伍建设;《山东省人民政府办公厅转发省残联等部门和单位关于加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设的实施意见的通知》(鲁政办发【2011】39号)规定:“(三)提高残疾人社会福利水平。对向精神、智力和其他重度残疾人提供集中托养、日间照料和居家安养服务的机构,由政府给予经费补贴,具体补贴标准由当地政府制定并纳入同级财政预算,并随经济发展、财力变化和物价指数变化适时调整补贴标准和补贴范围,省财政给予补助,逐步建立完善残疾人托养护理补贴制度。”“(五)健全残疾人托养服务网络,逐步满足残疾人托养服务需求。建立健全设区的市和有条件的县(市、区)托养服务机构为骨干、街道(乡镇)和社区日间照料服务为主体、居家安养服务为基础的残疾人托养服务网络,为精神、智力残疾人和其他各类重度残疾人提供生活照料服务,开展生活技能训练、职业康复、职业培训与工疗、农疗、文化体育、心理疏导、安全保护等服务,组织从事简单生产劳动以及相应的文化教育和休闲娱乐活动。将残疾人托养服务机构建设纳入当地公共服务设施建设整体规划,统筹安排,优先发展。按照床位不少于50张、建筑面积不少于2000平方米的标准,重点支持基层残疾人专业托养机构建设。引导支持社会组织和个人兴办非营利性托养服务机构。对规范达标的托养服务机构给予居民家庭水、电、气、暖费用同价优惠待遇。落实政府补贴政策,制定实施残疾人托养服务标准、入院甄别标准、机构管理办法,逐步建立针对残疾人托养服务机构、日间照料和居家安养社会组织的资助及服务质量监督制度。加快托养专门人才培养和队伍建设。”2010年,《关于做好低保重度残疾人生活补贴的通知》(鲁残联发[2010]25号)使得重度低保残疾人生活补贴得到落实;2013年7月《山东省基本公共服务体系建设行动计划(2013-2015年)》明确规定:“建立残疾人护理补贴制度,对就业年龄段生活不能自理的智力、精神和重度肢体残疾人给予每人每月不低于60元的护理补贴。”自2014年山东省重度低保残疾人护理补贴制度得到落实。

  

据山东省残疾人统计年报显示,截止到2014年1月,山东省共计570万残疾人,其中,重度肢体残疾人36.7万,智力残疾人30.5万,精神残疾人36.4万,共103.6万人,涉及100多万家庭。我省已建寄宿制残疾人托养服务机构227个,占地面积145.28万平方米,建筑面积约62.31万平方米,日间照料及庇护性就业机构38处,占地面积24万平方米,建筑面积11.4万平方米。全省已有20793人次残疾人进入托养机构享受托养服务,有42217人次享受到居家服务,有5088名残疾人接受日间照料服务,部分解决了众多残疾人家庭在抚养或赡养、长期看护、治疗与康复等方面的巨大压力和困难,改善了智力、精神及重度残疾人生活状况。

  

二、山东省残疾人托养服务业发展取得的成效与经验

  

(一)成效:“阳光家园计划”是指2009年,中国残疾人联合会和财政部联合正式启动实施的智力、精神和重度残疾人托养服务项目。从2009年至2011年,中央财政每年安排2亿元,共6亿元专项资金,用于补助各地开展就业年龄段智力、精神和重度残疾人托养服务工作。我省自2009年实施“阳光家园计划”项目以来,全省已有20793人次残疾人进入托养享受托养服务,有42217人次享受到居家服务,有5088名残疾人接受日间照料服务,解决了众多残疾人家庭在抚养或赡养、长期看护、治疗与康复等方面的巨大压力和困难,帮助残疾人家庭解决了后顾之忧,改善了智力、精神及重度残疾人生活状况,提高了众多残疾人生活质量。

  

我省残疾人托养服务机构建设工作,按照先行试点,典型引路,以点带面,逐步展开的工作思路,先后在济南、青岛、烟台、威海、临沂、滨州等市建立10处“省级残疾人托养服务示范基地”,通过多种形式挂牌确认,并拨付220万元资金进行扶持奖励。按照中残联办公厅、财政部办公厅(残联发【2009】号)文件要求,积极争取领导、协调部门,着力推进全省残疾人托养服务机构建设。目前,我省已建寄宿制残疾人托养服务机构227个,占地面积145.28万平方米,建筑面积约62.31万平方米,日间照料及庇护性就业机构38处,占地面积24万平方米,建筑面积11.4万平方米。

  

(二)经验:自2009年“阳光家园计划”项目实施以来,各级政府、社会公众及媒体给予高度重视和关注。省政府领导多次听取汇报,提出明确要求,出台了一系列文件,做出具体规定,使全省残疾人托养服务工作有了强有力的政策支撑和保障。为加大宣传力度,动员社会力量关心支持残疾人托养工作,全省各地充分利用新闻、媒体、报刊、网络等形式进行宣传,营造全社会扶残助残浓厚氛围,形成政府引导、残联牵头、社会参与的运行模式,收到了良好效果。

  

三、山东省残疾人托养服务业发展存在的问题及原因分析

  

“阳光家园计划”项目的实施,有力地促进了我省残疾人托养服务工作的开展,使残疾人托养服务需求得到了一定程度的满足,生活质量明显提升。但我省残疾人托养服务工作尚处于起步阶段,相关政策措施不够完善,托养服务机构数量少、规模小,收养能力有限,与北京、上海、广东、浙江、江苏、福建、辽宁等兄弟省市相比,与广大残疾人的托养服务需求相比,还有相当大的差距。目前,还存在托养供需矛盾突出,基础设施建设滞后,专业人才匮乏,管理不规范,地区发展不平衡,服务能力和水平有待提高等问题。

  

(一)政府和社会资金投入严重不足。

  

针对智力、精神和重度残疾人的服务项目——阳光家园计划于2009年开始实施。2009-2011年间中央下达我省的“阳光家园计划”资金总数为2341万元,平均每年780万左右,省里进行1:1的配套,那么每年我省用于残疾人托养服务的资金为1600万左右。2013年中央和省里针对残疾人托养服务的资金投入有所增加达到1770万元。但这些资金相对于我省103.6万的重度肢残、智力、精神残疾人来说,还是远远不够。阳光家园计划是中央财政支持的一个有期限的项目,不能把它认为是残疾人托养服务工作的全部,期限一结束,这个项目就没有钱了。目前,还没有形成一个稳定的、管长远的机制。

  

社会资金的投入主要依靠爱心人士支持和机构收取的托养费用,民办残疾人托养机构大都资金匮乏、后劲不足。

  

资金为残疾人托养机构运行的基础,如若资金不足,则会产生无法购买相应的康复设备、无法聘请专业的护理人员提供服务、无力开展必要的托养活动等一系列的困难。

  

(二)残疾人托养供需矛盾突出。

  

我省残疾人托养服务机构建设工作已经有序开展了多年,并先后在济南、青岛、烟台、威海、临沂、滨州等市建立10处“省级残疾人托养服务示范基地”。目前,我省已建寄宿制残疾人托养服务机构227个,占地面积145.28万平方米,建筑面积约62.31万平方米,日间照料及庇护性就业机构38处,占地面积24万平方米,建筑面积11.4万平方米。东营市残疾人托养服务机构目前托养人数为80多人,临沂市残疾人托养院托养床位250张,等等,但这些托养机构还远远不能满足庞大的托养需求。据第二次残疾人抽样调查显示,山东省有托养服务需求的智力、精神和重度残疾人有122.7万人,已享受托养服务的残疾人为11037人,占有托养需求残疾人总数的0.8995%。急需托养的残疾人分为四类:一种是残疾人年龄偏大,子女也在60岁以上,已无力照顾和服务老人,甚至自己都需要别人照顾,遇到肢体瘫痪不能自理,生活起居都要依赖他人的就更是无能为力了。一种是“三无”残疾人,没有父母、配偶和子女,完全依靠村(社区)干部和邻居帮助,基本饮食都成问题。一种是残疾人已到中年,父母年龄已大,体力上已经力不从心,再加上没有生活来源,很难照顾残疾子女。这部门残疾人在父母去世后的归宿,忧心忡忡,很希望有一个地方能好好的收留和照顾他们。最后一种是精神残疾人,他们没有自控力,往往会出现一些过激行为,危害社会安全。目前,这些残疾人主要依靠家庭照料,其家庭负担异常沉重。我省残疾人托养服务机构数量少,托养服务能力有限,然而,残疾人托养服务的需求却很大,导致了供需矛盾突出。

  

(三)托养机构的收费和残疾人家庭承受力存在矛盾。

  

托养机构在市场中运作,日常运营费用不是一个小数,包括一日三餐、人员工资、康复训练、日常护理等等。对于公办、公助的残疾人托养机构能够依靠政府的财政支出和专项资金,但民办机构主要运营资金来自于残疾人家庭的托养费用和社会力量的支持。托养机构收费根据机构的设施场地、护理标准等的不同,收费标准也不同,一般是每月1000元左右。

  

现实情况是,残疾人家庭往往是低收入家庭,很多还是低保家庭,很多家庭因为经济问题无力负担相对于他们来说昂贵的托养费用。然而我省残疾人家庭的人均年收入农村仅为4578.7元,城镇仅为12889.3元(据2014年寒假动员5700名大学生深入省内9561户残疾人家庭实地调查数据和省残联残疾人状况监测数据),这远远不能保证托养费用的支出。据有关数据显示,在我省103.6万智力、精神和重度肢体残疾人中,有1.3万智力、0.7万精神和7.4万重度残疾人享受低保,分别占同类残疾人数的24.86%、29.67%和45.47%,有6.9%的残疾人领取过定期或不定期救济补助。这些家庭的经济生活来源严重不足,生活水平始终低于其他人群,他们在抚养、赡养、长期看护、治疗与康复等方面承担着沉重经济负担,承受着巨大的精神压力。残联给予的托养补助、护理补贴与残疾人的收入加在一起,也很难达到全护理标准。

  

一方面,托养机构需要残疾人家庭的上缴托养费用维持运营、提供服务。另一方面,残疾人家庭有托要的需求但却承担不起托养费用,两者相比,矛盾突出。

  

     (四)残疾人托养服务城乡发展不平衡。

  

我省残疾人大都生活在农村,在目前城乡二元社会保障制度制约下,农村社会保障制度远远低于城镇,保障项目少、层次低,针对农村残疾人的特殊社会保障制度滞后或缺失。就全省残疾人托养机构建设来看,大都建设在城市,社区托养也是城市开展的要好一些。在乡镇建立一所托养中心或日间照料场所,对于居住分散、交通成本较大的农村来说,根本无法解决实际问题。也就是说,即使农村残疾人有迫切的托养需求,机构托养或日间照料都很难满足。这也导致托养服务在城乡发展不平衡。

  

(五)硬件和软件建设落后。

  

由于残疾人托养服务工作起步较晚,基础薄弱,虽说已经建立了一些残疾人托养服务机构,但总的来说,还处于初始投资阶段,民办的残疾人托养机构大多和养老服务并用,有的靠租用民房仓库或或闲置房屋进行改建,存在环境差、设施陈旧简陋的问题,建筑设计达不到残疾人的无障碍要求,且往往因缺乏资金无力改建或因受场地限制难于扩建。整体来说,硬件建设相当落后。

  

另外,残疾人托养服务设计到康复、医疗、心理治疗等多个行业,必须由专业服务人员,但就目前情况来看,山东省残疾人托养服务机构从业人员学历偏低、年龄偏大、培训偏少、能力偏弱。据有关调查显示,托养机构中,中专及高中学历占39%,初中及以下占31.2%,本科和专科的比例很少。其中未接受专业培训的工作人员超过了三分之一。在接受专业培训的人员中极少数是通过学校教育获得的知识,绝大多数是通过短期培训获得的知识。没有获得职业技术等级证书的占72.3%。根据问卷调查显示,残疾人在托养机构中希望能够得到康复训练、文化学习、体育活动等方面的学习和锻炼,希望能得到回归社会融入社会。然而,在托养机构中,大部分机构都缺少专业的管理人员来操作和组织残疾人开展这些活动,护理人员缺乏专业的护理知识和医学常识,没有能力指导残疾人开展基础的康复训练和组织文体活动,只能保障残疾人吃的饱、穿的暖的基本生活条件。 护理人员年龄、专业的不匹配,使得被托养残疾人无法得到精心照料,托养效果不明显。

  

(六)服务理念落后。

  

服务理念的落后是全国的普遍问题,相对于公共部门来说,一方面,我国长期过于强调政府的管理职能,公共部门在提供公共服务方面的基础性作用被忽视;另一方面,相关部门缺乏对残疾人公共服务的重视;再就是,在残疾人托养服务中,一些公职人员服务意识不到位,或者官僚习气浓重,对残疾人的需求不够重视,没有站在为残疾人服务的立场上去想问题、解决问题。

  

相对于社会大众来说,人们普遍认为为残疾人提供服务是政府职能部门应该做的事情,自己做与不做都可以,为残疾人服务的社会氛围较差,社会扶残助残之风没有形成。

  

相对于残疾人及其家庭来说,文化知识欠缺、法律意识淡薄、权益保障意识较弱,自己的服务需求不知如何表达,也不知向谁表达,这就导致了残疾人服务的内在推动力不足。

  

四、促进山东省残疾人托养服务业发展的建议及对策

  

(一)充分发挥政府主导作用。

  

分清政府、残联和社会力量在托养服务业发展的定位和权责关系,充分调动各方面的积极性,政府要加强组织领导和统筹规划,承担提供公益性服务的职责。将托养服务工作纳入当地社会事业发展规划,制定相应的政策措施,建立长效工作机制。一是出台推进残疾人托养服务的意见,提出目标、要求、扶持措施和优惠政策,例如,社保、农保、医保、合作医疗保险等由政府买单,残疾人托养的床位、护理、工、农疗费用等由政府补贴;落实工作人员和服务人员工资待遇,对残疾人托养机构的开办费用优惠,并提供无息贴息贷款等等,以利于残疾人托养机构依法、有序、健康发展。二是各级相关部门都要制定推进残疾人托养机构的实施细则,细化到项目、数字和责任部门等,确保扶持措施、优惠政策的实用性和可操作性。三是残联在残疾人托养机构建设前应充分做好调查研究,做好托养机构的发展规划,并要引导、监督残疾人托养机构。对机构的管理人员进行培训,培养一批懂业务、有爱心、又会经营的托养机构的管理人员和护理人员。对于创建初期的托养机构,可根据软硬件条件,从残疾人就业保障金中给予一次性投入作为启动补助资金。残联还要对残疾人托养机构进行规范监督考核,并把考核结果向社会公示,对考核结果优秀的机构和个人给予适当的奖励。四是在实践中不断完善各种优惠政策。如“鼓励社会力量在乡镇(街道)兴办公益性的托养机构,各地可采取一次性建设补贴,以奖代补,购买服务等方式支持社会举办机构。”残疾人中的能人利用自有资产举办托养机构能否给予特殊扶持等,都需要逐条给予明确,确保残疾人托养机构常态化。

  

1、构建残疾人托养服务发展体系框架、体系。残疾人托养服务工作是一项系统工程,政府必须发挥主导作用,做好框架体系设计、合理进行规划。针对残疾人数量多,分布广、需求差异大是一大现实,要构建服务发展体系,政府要根据当地实际,有效整合资源,科学规划托养服务机构的种类、规模、专业层次。避免机构重复建设和资源闲置。按照残疾人托养服务需求缓急程度和财力状况相结合原则,对残疾人托养机构建设,安养、托管残疾人数量,各级投入资金量等作出了具体安排,使全省托养服务工作任务目标明确,推进步骤科学可行。同时要更加注重社会力量在推动残疾人托养事业发展中的重要作用,广泛动员社会力量参与,重视发挥市场机制作用,形成有利于残疾人托养事业持续发展的社会环境。

  

2、进一步完善残疾人托养服务发展政策。目前,在新修订的《中华人民共和国残疾人保障法》和《关于促进残疾人事业发展的意见》出台后,山东省也对贯彻这些政策,做好残疾人托养服务工作制定了相关政策。2009年山东省委省政府出台了《关于加快推进残疾人事业发展的实施意见》(鲁发[2009]12号),文件规定:“从2010年起,对低保重度残疾人每人每月再给予不低于50元的生活补贴,省财政给予适当补助”。2013年8月出台的《山东省基本公共服务体系建设行动计划(2013-2015)》(鲁政发[2013]18号)第十二章规定:“建立残疾人护理补贴制度,对就业年龄段生活不能自理的智力、精神和重度肢体残疾人给予每人每月不低于60元的护理补贴”。2014年出台了《山东省残联、山东省财政厅关于认真做好2014年度生活不能自理残疾人护理补贴发放工作的通知》(鲁残联函【2014】4号),山东省残疾人的护理补贴制度得以落实。《山东省残疾人托养机构服务标准》也正在紧张的制定修改当中。这都为残疾人托养服务提供了积极的有利的政策支撑。但残疾人托养服务毕竟还处于起步阶段,在未来几年,我们要通过制度保障,促进残疾人托养服务工作持续稳定的向前发展,在财政资金投入、引导社会资金投入、税费减免、基础设施建设、购买服务、岗位补贴、以及对残疾人托养机构水、电、燃气和供热等方面努力争取出台一系列扶持措施和优惠政策。

  

3、加大残疾人托养服务财政投入。残疾人托养服务的持续稳定发展必须有持续稳定的投入机制作为保障,首先,托养服务作为基本公共服务,政府必须承担更多的责任,财政资金应是主要渠道。无论是机构建设,还是运行保障和服务补贴都要依靠各级财政的投入。2009-2011年,中残联和财政部启动“阳光家园计划”,每年给山东省安排780万元,山东财政按照1:1配套780万元,每年1600万元的补贴资金对于百万的待托养残疾人,显然是杯水车薪。在社会经济发展、关注保障民生的环境下,应该进一步加大财政投入,真正做到民生的“兜底”保障服务工作。要综合运用各种财税支持手段,建立稳定增长的残疾人事业发展经费投入保障机制。其次,残疾人就业保障金作为一项政府性基金,它的使用范围就是促进残疾人就业,以及为残疾人提供培训促其就业。然而,残疾人托养服务涵盖的内容较广,既有康复的功能,也有教育服务,一些轻度残疾人的托养还承担着辅助性的劳动就业等,残疾人就业保障金完全可以发挥更加积极的作用,为残疾人托养服务提供相对稳定的资金支持渠道,第三,想方设法多渠道解决残疾人托养服务资金保障问题。一方面争取政府投入,同时也要积极吸引社会力量和各种慈善资金的支持,积极拓展和开辟残疾人辅助性劳动产品的市场,还可以根据残疾人家庭实际情况采取有偿服务等措施,

  

4、规范残疾人托养服务发展管理

  

为深入贯彻落实科学发展观,切实关注民生,加大对残疾人托养服务机构建设的管理。

  

(1)残疾人托养服务机构管理标准化。残疾人托养服务机构的管理,应参照医院、宾馆等机构的管理办法,从硬件建设、专业人才、服务质量、收费标准等方面都建立一整套管理标准,纳入质量认证体系;建立申办准入、年检审查、达标升级制度,对服务机构要进行全程跟踪管理,促进托养服务机构提档升级、健康发展,步入专业化、精细化、标准化发展轨道。

  

残疾人托养服务是一项系统性工作,涉及到法律、规划、人员、规范标准、技术资金支持等诸多问题,如何把残疾人托养工作做好,为残疾人提供优质的服务,规范管理是必不可少的重要环节。我们在机构建设审批、机构名称、资质认定、规模、硬件建设、人员配备等方面作出了较为明确的规定,要求残疾人托养机构的运行、管理必须符合《残疾人社会福利机构基本规范》的要求,并建立审批和年检制度。为规范管理,对残疾人托养机构的建设,除应符合市残联的整体规划及各项技术要求外,我们将残疾人托养机构的设立、资质确认、审批等内容,纳入政府行政许可范围。明确残疾人居家托养服务标准、残疾人居家托养服务管理办法、残疾人跨区市托养管理办法等相关要求。加强对政府补贴资金使用的监督力度,发挥政策扶持的最大效益。为鼓励残疾人托养机构为残疾人提供优质的服务,我们在全市开展了“爱心家园”创建活动。通过典型经验推广,起到示范带动作用,推进残疾人托养工作健康发展。

  

按省残联验收标准,配备残疾人托养服务所必备的硬件和软件,特别是在托养区建设上,机构用房和人力、物力方面应配备到位。另外,积极探索管理方式,创新服务模式,力求管理专业化。一是日间照料、居家服务、寄宿托养三管齐下。在日间照料方面,重点为中、轻度智力和精神残疾人提供用餐和基本的照料服务,并适当组织开展康复、特殊教育、职业技能训练、心理辅导等服务,帮助、引导他们从事简单劳动,为促进残疾人康复、提高生活水平和就业能力创造条件。在居家安养方面,一般以家庭有照料条件,有家人或邻里能提供日常的生活保障,有服务需求、且生活不能自理的重度残疾人为服务对象,由服务机构派人上门,主要提供定期走访、日常生活照料和生活护理等家政服务。在寄宿托养方面,一般由托养机构为日常饮食起居需要专人护理、家庭护理有困难的重度残疾人保障其饮食起居等日常生活所需,并根据其情况,提供长期生活照料和日常护理以及必要的康复和基本的医疗等服务。二是工疗、农疗、娱疗三位一体。有针对性地设立相应场所,让被托养人人尽其才,充分展示自我价值。三是家庭、社会、政府三轮齐转。形成家庭主动、社会参与、政府主导模式,齐抓共管,把残疾人托养服务工作做好、做细、做实。

  

(2)残疾人托养服务机构员工要专业化。建立一支高素质、专业化的服务队伍,是保证托养服务机构为残疾人提供优质服务的前提条件。残疾人是一个特殊的群体,类别较多、需求多样,在托养服务中,不仅仅是照料其生活起居,更多的还要有康复治疗、技能培训、文化教育等专业性工作,绝对不是一般人可以从事的,像脑瘫的康复治疗、聋哑的手语、精神病的工疗、弱智的教育等都是专业性强、技术含量高的工作。因此,残疾人托养服务业发展成败的很关键一部分是建立专业化、职业化的人才队伍。

  

残联作为为残疾人服务的社会群体,要制度残疾人托养机构的准入机制,其中很重要的一条就是要有一个专业的人才队伍。在如何建立一支职业化、专业化的人才队伍上,可以与教育部门、托养机构建立联系,牵头整合各方专业人才资源。通过与科研院所、各大型医疗机构、大专院校等签订人才培养合作协议、聘用一批专业人才,为残疾人服务提供专业服务资源,形成一个长期有效的专业人才输送与管理制度。另外,牵头组织专业的志愿者到残疾人托养机构开展康复、医疗教育、培训、文体服务。积极做好社会宣传,鼓励和吸引专业社会工作者和高等院校的社工专业毕业生到托养服务机构工作,提升托养服务机构专业化管理水平。再就是建立为残疾人服务的专业化人才队伍。除了通过大专院校培养专业社工、医务工作者和建立专业志愿者队伍外,通过“民间运作,政府购买服务”的模式,向人才服务机构购买社会工作师、康复治疗师、特殊教师服务也是途径之一等。最后,开展残疾人托养服务人员职业培训和技能鉴定工作,实施残疾人托养服务从业人员职业资格证书制度,实现残疾人托养服务从业持证上岗,促进残疾人托养服务人员的职业化和专业化。

  

培养员工提供亲情化服务。针对残疾人托养服务的对象特殊,业务工作涉及康复、教育、就业、培训等多个领域,大部分机构都缺少专业的管理人员来操作和组织残疾人开展活动,只能保障残疾人吃饱、穿暖的基本生活条件,客观上必须加强对机构管理人员的培训,培养一批懂业务、有爱心、善经营的高素质托养机构管理和护理人员。在服务时,懂得换位思考,真诚地帮助残疾人,做好残疾人托养服务工作,把残疾人的呼声作为第一信号,把残疾人的需要作为第一选择,把残疾人的满意作为第一标准,通过亲情服务,真正让广大残疾人托养有所依、精神有所托、生活有所寄、服务有所靠。

  

5、动员社会力量,共同支持残疾人托养服务业的发展。支持残疾人事业发展是每个公民应尽的义务和责任,政府和残联要扩大宣传、广泛动员社会力量来支持发展残疾人事业。一是发动社会捐赠。通过大力宣传使社会各界都能充分认识残疾人事业,认识残疾人托养服务,争取企事业单位和爱心人士给予残疾人事业和残疾人托养更多的关注,并在物质上给予捐赠和资助。二是动员社会志愿者为残疾人托养机构提供志愿服务。特别是在康复、医疗、教育、培训、文体等方面,组织志愿者来机构做义工,可以解决社区日托机构人员匮乏问题。也可以吸引一些爱心企业,申办残疾人工疗所,解决轻度的残疾人工作和康复疗养问题。大力鼓励社会爱心人士开办残疾人托养服务机构,并可以给与一定的优惠扶持政策。

  

(二)残疾人托养服务要市场化运作

  

残疾人托养服务要以市场为依托,市场既是残疾人托养服务提供的基本主题,也是残疾人托养服务的发展平台,必须推动残疾人托养服务的市场化。要以残疾人托养需求为依据,大力培育和发展面向残疾人托养服务的各类社会组织。通过积极探索残疾人托养的模式,总体有三类:一是机构托养,二是日间照料,三是居家托养,积极培育残疾人托养产业,从政策上积极推动托养工作产业化。建立残疾人托养服务政策制度,鼓励社会力量开办形式多样的残疾人托养机构,采取公建民营、民办公助、政府补贴、购买服务等多种方式兴办残疾人托养服务业

  

1、公办示范型。政府兴办示范性、研究性机构,指导服务机构提档升级。托养服务作为基本公共服务,政府必须承担更多的责任,在做好居家托养服务、残疾人日间照料的基础上,还应建设专业性强、运行规范、具有示范效应和辐射作用的托养服务机构,为享受最低生活保障的重度肢体残疾人、智力残疾人、精神残疾人和老年残疾人等提供生活照料、康复养护、技能培养、文化娱乐、体育健身等公益性、综合性服务项目,为残疾人提供多层次、可以满足不同需求的多元化服务,发挥服务示范、业务指导、人员培训等幅射作用。威海市残疾人托养服务中心是此类型的代表,2007年6月,威海市政府给市残联无偿划拨一所建筑面积为1200平方米的场所,并财政投入120万元改建装修,成为我省第一处集残疾人生活、技能培训、康复训练、简单生产劳动等于一体的残疾人托养服务机构。

  

    2、公办民营型。公办民营指的是由政府和公有制单位已经建立的残疾人托养服务机构,通过改制、重组和创新,更快的与行政部门脱钩,由民间组织或社会力量去管理和运作。这可以盘活存量领域已经建立起来的残疾人托养机构改革,顺应市场经济发展。典型的代表是临沂市沂南县精神残疾人康复中心。

  

3、民办公补型。

  

民办托养机构的性质应定位为民办非企业机构,民办的机制灵活,政府也不会因为机构的运行不佳而背上包袱。在市场经济条件下,民办机构在竞争中提高服务质量,在提高服务质量中,得到社会的认可和支持,不断发展壮大,最终得益的还是残疾人。公助体现政府对残疾人的责任,政府对托养机构的支持可以帮助机构良性运转,也可以减轻残疾人的经济负担。托养机构民办公助的形式比纯民办、纯公办的形式更符合我省的实际。机构可以采取日托的形式,托养对象以智力障碍和脑瘫儿童为主,每天由监护人负责早送晚接,机构负责中午餐,护理人员可组织日托残疾人开展一些简单的劳动和文体康复训练,同时,监护人可以减去日间照料的负担,去从事社会劳动,增加家庭收入,改善残疾人的生活。目前,青岛市市北区残疾人托养服务中心就是民办公补型机构。

  

4、政府购买服务。政府购买服务是指政府为履行服务公众的职责,通过政府财政向有资质的各类社会服务机构支付费用,用以购买其以契约方式提供的、由政府界定种类和品质的全部或部分公共服务,是一种“政府出资、定向购买、契约管理、评估兑现”的政府公共服务的供给方式。实质就是公共服务以契约委托的方式,转由民间盈利或非营利组织来生产与供应。具体到残疾人托养服务,政府可以通过对社会组织的残疾人托养服务资质进行审查,审查合格的社会组织通过招投标取得承担服务的资格。然后政府与之签订合作协议,付其一定的残疾人托养服务购买资金,政府可以聘请具有资质的第三方组织对社会组织的服务内容和服务质量进行评估。政府也可以通过项目形式向社会组织购买服务,以推动残疾人托养服务向更好的方向发展。目前,残疾人托养中社区照料属于政府购买服务的典型。

  

(三)家庭主动承担责任

  

1、居家托养残疾人。居家托养残疾人与传统的家庭托养有本质区别,居家托养是指为无生活自理能力、但适合在家庭照料的智力、精神和重度残疾人提供托养服务,为残疾人提供定期上门和针对性服务,如家政服务、康复服务、紧急援助等,基本支持系统为社会关系,责任主体与支撑单位包括家庭、社会与政府。传统家庭托养责任主体和支撑单位未家庭或宗亲。二者都离不开家庭,家庭在残疾人托养中承担着不可替代的作用。

  

2、负责残疾亲人的情感陪护。家庭是残疾人日常生活的重要场所,残疾问题域家庭密切相关,家庭成员在残疾人康复训练中扮演者重要角色,不仅为残疾人提供物质支持、抚育支持,更重要的是提供了几乎全部的情感性支持,残疾人往往因为自己的生理残疾而变得脆弱,尤其看到自己给家庭带来经济贫困、生活质量下降而又无力改变时更是深深的自责。因此,残疾人家庭更应多的给予其情感陪护,疏导心理障碍。同时党和政府也应在经济上给予残疾人家庭更多的支持和帮助,以保障家庭支持,缓解家庭压力。

  

3、对机构托养残疾人支付一定费用。就目前残疾人托养机构来说,政府和残联组织给予了一定的支持,但仅仅限于建立机构的资助,对于机构的日常运转资金,政府投入很少,主要是机构自筹。机构自筹的方式有社会捐赠、为企业提供简单的有偿加工服务,但都没有稳定的制度,所以更大一部分来源于家庭支付的托养费用。

信息来源:滨州市残疾人联合会
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