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试论当前残疾人社会组织建设及社会管理工具创新

聊城市残疾人联合会 张贵银

 

内容摘要:我国有8300多万残疾人,涉及2.6亿家庭人口,是社会管理的重要领域。所谓残疾人社会组织建设及社会管理就是残疾人参与规范和协调社会关系、社会行为和社会组织以维护社会秩序的活动。残疾人社会组织管理包括残疾人社会子系统的自我管理和公共权力系统对残疾人社会子系统的外部管理两个部分。改革开放以前,党政不分、政企不分、国家与社会不分,政府承担了过于繁重的残疾人社会事务,成为典型的“全能国家”,而社会则属于尚未分化的整体性社会。在这种传统的社会管理体制下,社会的主动性和积极性受到压抑,基层自我管理的能力没有得到充分发挥,从而严重影响了残疾人参与社会各方面的协调和健康发展。改革开放以来,特别是进入新世纪以来,各级党委和政府在改革传统的残疾人社会管理工具方面进行了积极的探索,取得了很大进展,但总体来看现有的残疾人社会管理工具仍然无法完全满足新形势新任务的要求。本文分析了我国进入新世纪新阶段残疾人社会管理工具所面临的新挑战,探讨了我国当前残疾人社会管理工具存在的主要问题及原因,并就创新发展残疾人社会组织建设与社会管理工具创新提出了一些具体设想。

 

关键词:社会组织建设  社会管理工具  残疾人

残疾人是一个数量众多、特性突出、特别需要社会组织、社会管理关注并予以帮助的社会群体。党的十七大以来,我们党和国家颁布实施了《中共中央国务院关于促进残疾人事业发展的意见》、修订了《中华人民共和国残疾人保障法》,在残疾人社会组织建设和社会管理理论和实践方面不断探索,取得了重大成绩。但是,残疾人在社会经济发展进入新阶段后对党和政府的新期待更为强烈,为确保社会正常运转、应对社会矛盾突显期挑战、完成日益繁重的残疾人社会组织建设及管理任务提出了迫切需要。

一、残疾人社会组织建设及社会管理工具的认识演变及特征

根据国内学者的研究,目前国内谈论的传统的“社会管理”带有强烈的“国家(或政府)中心论”色彩:在观念上,社会被认为是“需要管理”和“可以管理”的;在制度上,国家改造了社会,并且正在创建着新的公民社会。国家设定了社会的地理边界,并且划定了社会活动的合法性边界。对国家来说,社会管理就是把社会有效地组织起来,以控制国家与社会以及社会内部的冲突。而西方社会所说的社会管理是在社会多元化和社会自主管理的背景下,政府并非社会管理的唯一主体,除了政府之外,社会管理还必然需要其他社会主体参与,公共部门、私营部门,乃至第三部门都可以进行有效的社会管理。在现代国家和市场经济背景下,社会管理有两个基本内容:一是实现和维护公民的社会权利;二是指导多元化的社会有效地组织起来,实现国家与社会互动的结构化。但是,后者是以前者为前提的,前者的实现则以后者为条件。

依据社会权利和社会治理标准,可以把社会管理与政府管理、企业管理、公民社会组织的自我管理清晰地区分开来。它们是不同管理主体承担的管理,有不同管理手段,并且有不同的价值取向。企业管理的主体是市场主体,其管理目标或价值是利润最大化、成本最小化,主要的管理手段是经济激励、强制性手段;政府管理的主体是各级公共权力机关,其管理目标或价值是稳定、安全,其采用的手段是以暴力垄断为基础的强制与非强制手段并存,包括行政法律经济等;社会管理的主体是多元主体、政府主导,其管理目标或价值目标更侧重于对社会利益和个人权利的维护、社会公正,主要的管理手段是福利提供、参与,更强调社会的自主性和参与性;公民社会组织管理的主体是根据自愿原则形成的社会主体,这些组织在法律和内部自我约定的条件下进行自我管理,其管理目标或价值是公益和自愿,主要的管理手段是参与、合作,他们参与政府主导的社会管理,并在其中扮演着重要角色

综上所述,社会管理与政府管理、企业管理、公民社会组织管理相比,有三个突出特征:一是社会管理的主体是多元的。政府虽然在其中发挥着主导作用,但是无法替代社会组织以及公民个人的作用;二是社会管理是以服务为主要内容的。因此管理的手段更侧重于协助和参与;三是社会管理是以维护和增强社会权利为价值取向的。其强调公平,并不谋求效益的最大化和政府的全部包办替代。由于社会管理的这些“治理化”特征,使得其与政府管理、企业管理、公民社会组织管理等三种类型的管理存在着交叉和相互学习借鉴的关系。所谓的交叉,指的是政府、企业、公民社会组织都是社会管理的主体,各自承担着社会管理的职能。即便是企业这种功能单一的组织,也随着社会责任意识的增强,更积极地参与到社会管理之中。

残疾人是社会大家庭的重要成员,社会组织建设及管理作为社会管理的重要方面,其主要认识演变及特征体现在以上叙述中。残联各专门协会、残联管理的社会团体包括残疾人福利基金会、特殊艺术委员会、新闻宣传促进会、体育协会和其他残疾人社团组织,要积极参与残疾人社会组织建设和社会管理。随着残疾人事业的发展,残疾人社会管理中需要的社会服务的生产和提供等也在向企业、公民社会组织学习,不断提高残疾人服务的质量和效率。近年来,残疾人公共服务市场化、工商化、社会化,同样体现了其社会组织建设和社会管理工具的创新。

二、当前残疾人社会组织建设及社会管理工具存在的缺陷

改革开放过程也是残疾人各种风险不断增多的过程。在社会快速全面变革和转型过程中,传统的残疾人社会组织建设及社会管理工具的缺陷日益呈现出来,成为制约社会发展与和谐社会建设的因素。这些缺陷主要体现在五个方面:

(一)在主体上重政府、轻社会。传统计划经济体制下,政府在社会管理中处于主导地位,包括残疾人在内“有困难找政府”是时代的通例。具有强烈“全能主义”色彩的政府不仅主导着残疾人组织建设及社会组织管理,还替代了残疾人社会自身的管理。这一方面表现为,各类残疾人社会组织过度“行政化”,缺乏自主性;另一方面体现为,适应残疾人多方面需求的新兴残疾人社会组织的生存发展受到政府的高度控制,难以承担起应该承担的责任。因此,面对残疾人种种社会问题的不断涌现,负担过重的政府,自然就难以有效地完成残疾人社会组织管理的任务。政府的社会管理和公共服务仍比较薄弱的现实与日益增长的残疾人各种需求的矛盾,呼唤着残疾人社会组织建设和残疾人社会管理主体的多元化。

(二)在目标上重控制、轻权利。毫无疑问,残疾人社会管理也要实现一种良好的秩序。但是秩序既可以通过强制控制来实现,也可以通过社会个体和组织的自觉服从来实现。对残疾人社会组织建设和管理无论从工具上还是方法上都依然保留着的传统色彩,容易导致在管理社会的过程中重控制、轻权利,甚至滥用强制手段,残疾人个人权利常常不能得到充分足够的重视,甚至会受到伤害。尽管党和国家政策对残疾人给予高度重视,中央7号文件和国办19号文件对残疾人“两个体系”建设提出明确要求,后者还提出了残疾人“两个体系”的分阶段目标,但由于现实地方社会经济发展的趋利性,使一些地方和部门对发展残疾人事业重视不够,对加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设的政策措施执行不到位,歧视残疾人、侵害残疾人权益的现象时有发生。

(三)在过程上重静态、轻动态。残疾人社会组织建设及社会管理是一个动态的过程,要注意处理好静态稳定与动态稳定的关系。受传统观念的影响和经济社会发展的制约,在过去相当长的一段时间里,残疾人事业发展从政策层次相对处于静态的稳定阶段。随着《中共中央国务院关于促进残疾人事业发展的意见》的贯彻落实,残疾人事业政策层面迎来了发展的春天。正如邓朴方同志在国务院残工委第五次会议上讲到的,现在,我们具备了一定的经济社会条件,党中央、国务院明显加大了保障和改善民生的政策力度,残疾人事业面临着很好的机会,应当有一个好的发展势头。在残疾人事业的发展过程中,某项业务领域出现若干个发展速度比较快、效益比较好的阶段是必要的,也是办得到的。

(四)在机制上重组织、轻网络。传统的残疾事业在政府的主导下,适应中国社会管理非常重视机构建设的要求,几乎是每项任务都会设立相应的组织。但是这些机构的设立几乎都是行政体制的复制,实行垂直化管理,深受部门和地区管理边界的限制,处于分割状态。这与现代生活已经网络化、多元化、扁平化的社会现实难以全面地对接起来。更为重要的是,这些依靠行政力量设立的残疾人社会组织,在运行上也带有强烈的动员色彩,虽然解决危机的功能突出,但不能很好地完成对残疾人特殊社会群体的常态化管理。基层社会尤其如此,大量的基层组织主要担负的是行政命令延伸的任务,由于过度行政化而失去了“草根性”,很不适应急剧变化着的社会要求,特别是不适应不断增长的残疾人新需求。

(五)在手段上重刚性、轻柔性。残疾人社会管理是以残疾人特殊群体为对象的,也是以残疾人成员为主体的,因此其管理的基本手段应该是协调,而不是强制。但是,近年来,随着各种利益关系的复杂化,涉及残疾人利益矛盾和冲突发生的机会也在增多。与此不相适应的是我们的管理手段却在简单化。一些地方或者为了快速解决问题,只重视解决残疾人物质利益问题,忽视了过细的思想沟通工作,致使部分残疾人的心理反差得不到矫正;有的地方或者为了掩盖问题,使用各种手段限制残疾人,由此甚至进一步激化了社会矛盾。

三、残疾人社会组织建设及社会管理工具的创新

今年7月出台的《中共中央国务院关于加强社会创新管理的意见》,确定了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局,要求创新社会管理体制,整合社会管理资源,提高社会管理水平,实现管理与服务的有机统一,在服务中实施管理,在管理中体现服务。社会管理问题已经得到了党和国家的高度重视。特别是今年2月胡锦涛同志在中央党校《省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班》的重要讲话中强调要进一步加强和完善特殊人群管理和服务。在这种大背景下,今后的残疾人社会组织建设及社会管理工具建议从以下方面进行创新:

(一)要坚持残疾人社会权利的维护。我国《宪法》规定:“国家尊重和保障人权”,维护残疾人的合法权益是发展残疾人事业的出发点和落脚点,是《残疾人保障法》的根本宗旨。残疾人仍然是一个特别困难的群体,解决残疾人的生存发展问题,必须加快建立健全残疾人社会保障体系和服务体系。切实保障残疾人人权,不仅要实现其社会权利基本内容的普及化,还要使每个残疾人享受到社会权利的新内容。社会权利的普及化,意味着要消除地区、城乡、阶层、单位等制度性障碍,实现公共服务和公共品的均等化。《残疾人权利公约》是联合国核心人权公约之一,公约强调通过发展残疾人的社会保障和服务,促进残疾人政治、经济、文化等各方面权利的实现以及残疾人的社会融合和社会参与。我国已经签署并批准加入该公约。建立残疾人社会保障体系和服务体系,与公约的宗旨和原则是一致的,并且已经纳入2009年国家首次制定发布的《国家人权行动计划(2009—2010年)》,明确要求要促进和保障残疾人政治、经济、社会、文化等各个领域中的人权。当前,要针对政府管理中重控制管制、轻权利的问题,各级政府以及政府各部门依照“各司其职、分工负责”的原则,将《中华人民共和国残疾人保障法》“维护残疾人的合法权益,发展残疾人事业,保障残疾人平等地充分参与社会生活,共享物质文化成果”等法条纳入本地区和本部门的工作职责,积极认真地予以落实,不断增强全社会维护残疾人权益的实效。

(二)要加强残疾人社会组织创新。我国有8300多万残疾人,直接影响2.6亿家庭人口。改革开放以来,残疾人社会保障与服务状况得到了明显改善,但还存在体系不完备、覆盖面较窄、城乡区域差别较大、投入不足、服务设施和专业人才队伍匮乏等问题,难以有效解决残疾人最关心、最直接、最现实的特殊困难和基本需求。残疾人社会保障体系和服务体系内容丰富,涉及社会的方方面面,需要动员社会各界共同参与,赋权给社会个体和社会组织。在发挥好残联系统种类组织骨干作用的前提下,工会、共青团、妇联等人民团体和老龄协会等社会组织要发挥各自优势,支持残疾人工作,维护残疾职工、残疾青年、残疾妇女、残疾儿童和残疾老人的合法权益,红十字会、慈善协会、残疾人福利基金会等慈善团体要积极为残疾人事业筹集善款,开展爱心捐助活动。企事业单位要增强社会责任感,为残疾人事业发展贡献力量。要重视发挥民间组织和社会资本的重要作用,为残疾人公共服务发展提供新的动力。2010年3月10日,国务院办公厅转发了中国残联、教育部、民政部等部门《关于加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设的指导意见》明确要求:“鼓励各类民间组织、企业、个人和社会资本参与发展残疾人服务业,在资金、场地、人才等方面予以扶持。”鼓励和引导民间组织、社会资本进入残疾人服务业等社会事业领域,旨在将民办社会事业作为社会公共事业发展的重要补充。残疾人社会组织与管理以实现残疾人的全面发展为根本目的。因此,不仅要实现残疾人社会权利的普及化、均等化,还要赋予其相应权力,让他们能够组织起来,自主决策、自主发展。这样,才能使残疾人社会组织与管理真正回归到“残疾人社会”的主体之中。

(三)要加强残疾人社会管理工具的创新。工具就是手段、方法。残疾人的多元化需求必然需要多主体参与的社会管理。要使各类多元主体发挥作用,就得为其提供制度化的渠道和平台,以便在共同的规则下运行。可根据残疾人不同的需求,在康复站、残疾人之家、阳光之家、温馨家园等领域不断开拓创新管理工具,从而实现残疾人融入社会和谐有序。

第一,创新市场化工具。社会主义市场经济已经深入到中国社会的方方面面,残疾人服务的很多领域都可偿试引入市场化工具。一是引入民营化工具。民营化有时被用作市场化的同义语,是指将原先由政府控制或拥有的残疾人服务职能交由企业私方承包或出售给私方,通过市场的作用,依靠市场的力量来提高残疾人服务项目的效益。二是引入合同外包工具。合同外包就是把民事行为中的合同引入到残疾人管理的领域中来,以合同双方当事人协商一致为前提,变单方面的强制行为为一种双方合意的行为,残疾人管理组织的职责是确定需要什么,然后依照所签订的合同监督绩效,而不是靠强迫。合同外包既能提高服务残疾人的水平又能有效降低成本、节约开支。三是引入特许经营工具。残疾人社会管理中的特许经营是指由政府部门授予私人团体经营和管理某项残疾人事业的权力,通过特许协议明确双方的权利与义务,承担相应的风险,从而有效实现残疾人社会管理的一种工具。

第二,创新工商化工具。作为一种管理工具,工商技术要求政府管理机构像管理其他资源那样对待残疾人社会管理资源。一是引入全面质量管理工具。残疾人的特殊需要决定了为其提供服务要实行全面质量管理。全面质量管理就是通过追求质量第一,为残疾人提供全过程服务,从而达到残疾人及家庭、员工、供应者和社会“大家受益”;二是引入绩效管理工具。残疾人的特殊性需要引入绩效管理。绩效管理就是利用绩效信息协助设定统一的绩效目标,进行残疾人社会资源配置与优先顺序的安排,控制系统整合组织资源达成其目标的行为,是提高残疾人服务管理的有效工具;三是引入标杆管理工具。提升残疾人服务的层次性特别需要实施标杆管理。标杆管理是一个认识和引进最佳实践,经过分析、理解和调整,将先进经验与自己的特点相结合而进行的借鉴以提高绩效的过程。只有善于向标杆学习借鉴,才能快速提升残疾人服务层次,不断满足残疾人的新期望。

第三,创新社会化工具。我国残疾人主要生活在城市社区和农村,残疾人社会管理应当始终把握面向基层这一原则,这样才能使广大残疾人真正受益。一是引入社区治理工具。随着我国城镇化和新农村建设步伐加快,从政府和企业分离出来的社会职能,大部分需要依托于社区来承担,许多有关残疾人社会问题的解决,都需要发展和完善社区治理。社区治理作为一种重要的残疾人治理工具,它的优点在于:不花或很少花政府的钱,调动公民积极参与,对残疾人实行社区照管;二是引入志愿服务工具。志愿服务残疾人领域广泛,不仅需要名人志愿效应,更需要普通的志愿服务。由于志愿者组织的活动免受国家强制力和经济利益分配的约束,在我国将随着政府职能的转变,志愿者或非营利组织作为一种惠及残疾人的政策工具,其地位和作用也将日益重要;三是引入沟通参与工具。政府决策只有得到公众的认可才能带来积极效应,而沟通参与是提高认可度的重要渠道。保障残疾人的平等权益,要求增强政府相关决策的透明度,建立沟通参与制度,赋予残疾人在国家决策中的发言权,切实尊重残疾人对相关立法和残疾人事务的知情权、参与权、表达权、监督权。

主要参考文献:

①中发[2008]7号文件:《中共中央国务院关于促进残疾人事业发展的意见》(2008年3月28日)。

②周敦耀:《关于社会管理学的几个问题》,《广西大学学报》,1995年第6期。

③陈振明等:《政府社会管理职能的概念辨析》。

④何增科:《中国社会管理体制改革路线图》,国家行政学院出版社,2009年10月北京第1版。

信息来源:聊城市残疾人联合会
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